La Superstrada Pedemontana Veneta, costruita tra il 2011 e il 2024, è una delle grandi infrastrutture più criticate del nostro territorio. Negli anni ha generato grande conflittualità a causa del controverso iter che ha portato alla sua realizzazione e dei suoi impatti sull’ambiente e la società. Questo è il secondo di tre articoli che ripercorrono la sua storia, i motivi e le conseguenze della sua costruzione, e le mobilitazioni che ha generato.
di Leonardo Mezzalira
Nel primo articolo di questa retrospettiva sulla Pedemontana Veneta abbiamo raccontato la sua preistoria, dalle origini del progetto fino alla posa della prima pietra. Abbiamo visto che il bisogno di un intervento “leggero” di fluidificazione del traffico locale, prospettato negli anni Novanta, è stato sfruttato dalla Regione per calare dall’alto la costruzione di un’autostrada vera e propria. Per farla sembrare più accettabile l’opera è stata inquadrata “solo” come una superstrada a pedaggio, e per farla sembrare necessaria è stata dipinta come un tratto dell’asse europeo Lisbona-Kiev. In più è stato sfruttato lo schema del project financing, cioè della compartecipazione pubblico-privata alla spesa, che teoricamente avrebbe dovuto ridurre l’esborso pubblico.
Nonostante queste strategie comunicative, l’opera genera da subito un’enorme opposizione nei territori: passa per zone fortemente urbanizzate e terreni agricoli pregiati, richiede migliaia di espropri, deturpa il paesaggio intorno a decine di ville storiche, la progettazione non trasparente fa presagire gravi conseguenze ambientali. Inoltre la Valutazione d’impatto ambientale prescrive numerosi e costosi aggiustamenti al progetto, ribaditi nella delibera del Comitato interministeriale che ha approvato l’opera. Nel 2009, come abbiamo raccontato, per aggirare entrambi questi problemi viene nominato un commissario straordinario, che svincola il cantiere dalle già lasche normative sulle opere pubbliche in vigore all’epoca di Berlusconi e della sua Legge Obiettivo.
Tra i primi atti del nuovo commissario, Silvano Vernizzi, c’è la firma della Convenzione con il consorzio SIS, che come abbiamo raccontato si era aggiudicato la concessione dell’opera nel contenzioso a seguito della gara del 2006. Nella Convenzione vengono specificati i termini del project financing per la realizzazione dell’opera; appena questi vengono resi pubblici, però, nascono grandi perplessità. Il project financing applicato al settore pubblico nasce negli anni ’90 dall’idea neoliberista di trasformare il ruolo dello Stato da gestore di beni ad acquirente di servizi. Secondo questo modello, lo Stato dovrebbe mettere sul mercato la concessione di opere e servizi pubblici, e gli operatori privati dovrebbero competere per l’opportunità offerta dalla loro gestione. In pratica, il rischio dell’investimento dovrebbe essere a carico dei privati, il concessionario e i suoi finanziatori, i cui capitali dovrebbero remunerarsi unicamente grazie agli introiti della concessione: nel nostro caso, con i pedaggi autostradali.
La prima Convenzione con la SIS stravolge completamente questo modello. La Regione, oltre a cofinanziare l’opera versando subito dei fondi alla SIS, si impegna a corrispondere al Concessionario un contributo annuo che può essere ridotto solo nel caso di introiti da pedaggio molto elevati. Come abbiamo visto nell’articolo precedente, questa formula del contributo annuo serve ad aggirare i limiti del bilancio regionale e a scaricare buona parte del contributo pubblico su bilanci futuri. In più, la Regione si impegna a garantire l’equilibrio finanziario dell’opera con tutti i mezzi necessari, come ad esempio l’aumento dei contributi e l’allungamento della concessione. In pratica la Regione si assume l’intero rischio dell’operazione, come in un normale appalto, lasciando però al concessionario gli introiti dell’opera, come da modello del project financing. Un’operazione a tutto vantaggio del privato.
Intanto all’inizio del 2011, prima ancora dell’inizio dei lavori, si assiste ad un secondo restyling comunicativo. Da intervento urgente per risolvere l’emergenza traffico locale, trasformatasi poi in un tratto essenziale del corridoio Lisbona-Kiev, la Pedemontana diventa ora un’infrastruttura turistica al servizio della fascia collinare. Il restyling culmina nel febbraio 2012 in una puntata di Linea Verde, in occasione della quale Zaia ricorda che la Pedemontana sfiora 97 ville venete e attraversa 153 ambiti di tipicità enogastronomica tra le quali «il formaggio Asiago DOP, la Grappa, il Broccolo Fiolaro, la Sopressa DOP, il mais da polenta». A ben guardare, sembra il comunicato di un comitato anti-Pedemontana: chi vorrebbe che un territorio così pittoresco e delicato venga sventrato da un’autostrada? Invece Zaia, durante la trasmissione “La Pedemontana veneta e i sapori del suo territorio”, rivendica l’operazione e arriva a chiamarla «una vera e propria “via dell’identità”, ma anche dei sapori, della cultura e dell’inserimento e mitigazione ambientali».
Questi continui cambi nella strategia comunicativa sono un chiaro segnale del fatto che l’opera non serve alla sua funzione originaria, che era quella di collegare il tessuto produttivo diffuso della zona pedemontana. I motivi sono due. Come emerge dai primi progetti degli anni ’90, redatti prima dell’appropriazione speculativa del progetto, il territorio avrebbe avuto casomai bisogno di una semplice superstrada, a molti accessi, per risolvere il traffico a breve percorrenza. Negli anni Dieci del Duemila, in ogni caso, il tessuto produttivo nella fascia pedemontana risulta smantellato a causa della delocalizzazione e della crisi economica. Le proiezioni sul traffico sulle quali si basa il progetto autostradale, già in principio non verosimili, diventano molto molto fantasiose. L’opera è inutile prima ancora di partire: bisogna inventarle uno scopo.
Nel frattempo i lavori sono iniziati sulla base del progetto definitivo, che costa qualche centinaio di milioni di più di quello messo a gara. I lavori procedono lentamente, ma il costo complessivo dell’opera lievita ulteriormente, fino a richiedere nel 2013 una seconda Convenzione tra la Regione e la SIS. Quando i comitati riescono a mettere le mani sul testo (che il Commissario aveva cercato di secretare con il pretesto della riservatezza commerciale: alla fine si trattava di un accordo con privati!), si accorgono che lo schema del project financing è rimasto lo stesso, ma le cifre del contributo pubblico sono aumentate significativamente.
Facciamo un salto in avanti ed esaminiamo la situazione nell’estate 2016. A cinque anni dall’inizio dei lavori è stato realizzato solo il 10-15% dell’opera. Ma a destare ancora più preoccupazione è lo stato dei cantieri: anziché costruire la strada un tratto alla volta, la SIS ha aperto cantieri lungo tutto il percorso, abbandonandoli però poco dopo l’inizio degli scavi. Il tracciato è pieno di terreni agricoli sbancati per metà, con macchinari abbandonati, erbacce, mucchi di ghiaia, e la chiara percezione di un’aumentata vulnerabilità a rischi idrogeologici e all’inquinamento delle acque sottosuperficiali.
Perché questo modo di procedere? Il motivo è economico: il consorzio SIS non ha soldi. A quattro anni dall’inizio dei lavori, la concessionaria non ha ancora le coperture finanziarie perché non riesce a convincere le banche della sostenibilità economica del progetto. Quindi i lavori si sostengono solo sul contributo pubblico, che viene erogato di anno in anno e – nonostante vari stanziamenti straordinari – non basta a gestire il cantiere in modo efficiente. Come se non bastasse la maggior parte degli espropri effettuati non è ancora stata pagata, e il concessionario si sta indebitando con piccole e medie imprese edilizie che lavorano in subappalto.
In questo periodo, peraltro, la Pedemontana è sotto attacco da tutti i fronti. Nel 2015 la Corte dei Conti comincia ad indagare sull’opera, la magistratura di Firenze arresta il direttore dei lavori per reati contro la Pubblica Amministrazione, l’Autorità nazionale anti-corruzione apre un fascicolo sul cantiere. Il ministro per le infrastrutture, Delrio, in visita in Veneto, dice: «Lo Stato non è un bancomat per cattivi progetti». Nel 2016 Cassa Depositi e Prestiti, a cui la SIS si è rivolta come possibile garante del finanziamento, commissiona uno studio sulle previsioni di traffico e giudica l’opera non finanziabile.
Si valuta anche il passaggio del cantiere all’ANAS, sancendo quindi il fallimento della partnership con privati, ma Zaia dice che le penali da pagare alla SIS sarebbero insostenibili. La Pedemontana diventa uno dei simboli del fallimento del modello Nord-Est, insieme al coevo crollo di Veneto Banca e della Banca Popolare di Vicenza, e ad appena due anni dalle inchieste che hanno portato alla scoperta del sistema di tangenti intorno alla costruzione del MOSE.
È in questo contesto che Legambiente e CoVePA, il principale comitato di opposizione alla Pedemontana di cui parleremo nel terzo articolo, propongono una rimodulazione del progetto. Forti del fatto che l’opera è di fatto appena iniziata, propongono di stralciare il tratto tra Montecchio Maggiore e Villaverla, particolarmente inutile perché la tratta è già ben collegata dall’A4 e dall’A31, e di realizzare il resto ma rivedendo il sistema dei caselli sostituendoli con molti accessi diffusi con un sistema di tariffazione elettronica, nella speranza che la Pedemontana possa effettivamente servire alla mobilità locale.
Le cose, però, non vanno così. A fine 2016 il ministero facente capo a Delrio decide la fine della gestione commissariale straordinaria di Vernizzi. La questione Pedemontana, a questo punto, ripassa interamente nelle mani della Regione, che nomina un proprio Commissario regionale, Marco Corsini. Per far fronte alla crisi del finanziamento dell’opera, la Regione concorda con la SIS una terza Convenzione, che questa volta stravolge completamente le precedenti. La gestione dell’opera, una volta terminata, passerà alla Regione, che incasserà direttamente i pedaggi. La nuova convenzione solleva completamente la SIS da qualsiasi incertezza relativa agli introiti, perché per i 39 anni della concessione la regione pagherà un affitto alla SIS, svincolato dai pedaggi e progressivamente crescente, che parte da 153 milioni annui e verso la fine del periodo salirà a 400 milioni.
Il concessionario, insomma, si assicura un introito incondizionato e crescente per decenni, a cui si aggiunge un ulteriore contributo regionale di 300 milioni di euro incassabile subito. Grazie a queste condizioni, scandalosamente convenienti, finalmente la SIS riesce ad avere il credito dalle banche per terminare l’opera. Dopo qualche incertezza iniziale – nel 2018 siamo ancora solo al 30% dell’opera, e la proposta di Legambiente e CoVePA è ancora in piedi – la Pedemontana viene infine realizzata per intero, senza nessuna significativa rimodulazione del progetto iniziale. L’inaugurazione dell’ultimo tratto, quello “incriminato” tra Montecchio e Villaverla, risale al maggio 2024: la Regione l’ha spuntata.
Siamo arrivati praticamente ad oggi. Nel frattempo la nuova strada è diventata famosa per i suoi pedaggi esosissimi, e la promessa dell’esenzione per i residenti è evaporata. A livello del bilancio regionale, il canone da pagare alla SIS – ancora lontano dai livelli che raggiungerà nei prossimi decenni per effetto dell’accordo capestro – ha già un peso quasi insostenibile: nel 2025 la Regione ha incassato 114,3 milioni di euro dai pedaggi e ne ha versati 164,4 alla SIS, questo mentre – come qualcuno ha calcolato – i capitali dei costruttori si remunerano dell’8-9%. Il disavanzo costante costringe la Regione a rivedere sistematicamente le sue spese; a risentirne, naturalmente, sono i servizi gestiti a livello regionale, tra cui sanità e diritto allo studio. Una situazione che rischia di farsi sempre più imbarazzante con il crescere del canone, tanto che il nuovo presidente Alberto Stefani sta spingendo verso l’affidamento della gestione della Pedemontana a una nuova Holding autostradale che gestisca tutte le autostrade venete insieme, per “mascherare” la costante perdita diluendola in un bilancio più grande.
La retrospettiva sulla Superstrada Pedemontana Veneta continua in un prossimo articolo.
Nota: oltre alle fonti linkate nel testo, per questa retrospettiva sono state fondamentali le fonti che vengono riportate nel sito dell’associazione Geograficamente e l’attenta ricostruzione di Maria Rosa Vittadini disponibile a questo link. Rimandiamo anche al sito del COVEPA e all’archivio Disastro Pedemontana Veneta.